ИПС "Әділет"

ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Конституционный Суд Республики Казахстан в составе Председателя Азимовой Э.А., судей Ескендирова А.К., Жакипбаева К.Т., Жатканбаевой А.Е., Кыдырбаевой А.К., Мусина К.С., Нурмуханова Б.М., Онгарбаева Е.А. и Подопригоры Р.А., с участием:

субъекта обращения Сыздыковой З.С. и ее представителя – адвоката Алматинской городской коллегии адвокатов Бричковской Е.Б.,

представителей:

Генеральной прокуратуры Республики Казахстан – старшего помощника Генерального Прокурора Республики Казахстан по особым поручениям Адамова Т.Б.,

Министерства экологии и природных ресурсов Республики Казахстан – заместителя Председателя Комитета лесного хозяйства и животного мира Елемесова М.М.,

Министерства юстиции Республики Казахстан – директора Департамента законодательства отраслей экономики Жукенова С.А.,

акимата города Алматы – исполняющего обязанности руководителя управления экологии и окружающей среды Кожекенова М.Н.,

Национального центра по правам человека – заместителя заведующего Отделом правовой и организационно-аналитической работы Абдрахмановой Д.Т.,

Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан – главного консультанта Отдела законодательства Байтеленова Р.Т.,

Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан – ведущего научного сотрудника Жаксылыкова А.К.,

Института парламентаризма – исполнительного директора кандидата юридических наук Канатова А.К.,

Ассоциации экологических организаций Казахстана – советника председателя правления Баймагановой А.К.,

рассмотрел в открытом заседании обращение Сыздыковой З.С. о проверке на соответствие Конституции Республики Казахстан пункта 1 постановления акимата города Алматы от 8 апреля 2016 года № 2/122 "Об ограничении въезда транспортных средств на отдельных территориях города Алматы" (далее – постановление акимата).

Заслушав докладчика – судью Конституционного Суда Республики Казахстан Жатканбаеву А.Е. и участников заседания, эксперта – доктора юридических наук, профессора Высшей школы права университета "Туран" Жанузакову Л.Т., изучив материалы конституционного производства и проанализировав нормы действующего права Республики Казахстан, Конституционный Суд Республики Казахстан

установил:

В Конституционный Суд Республики Казахстан (далее – Конституционный Суд) поступило обращение о рассмотрении на соответствие статьям 12, 14, 21 и 39 Конституции Республики Казахстан (далее – Конституция, Основной Закон) пункта 1 постановления акимата, в соответствии с которым ограничен въезд транспортных средств на территорию особо охраняемой природной зоны урочища "Шымбулак", кроме транспортных средств на электрическом двигателе (далее – электромобиль), а также специальной техники и транспортных средств коммунальных, оперативных и экстренных служб.

Урочище "Шымбулак" входит в состав регионального природного парка "Медеу". Субъект обращения проживает в урочище "Туюксу", которое, в свою очередь, входит в состав Иле-Алатауского национального природного парка, но территориально находится в пределах города Алматы. Доступ к жилищу субъекта обращения возможен только путем проезда по автомобильной дороге в урочище "Шымбулак" (Медеу–Шымбулак). Оба парка относятся к числу особо охраняемых природных территорий. По мнению субъекта обращения, проезд на электромобиле к жилому дому, принадлежащему ей на праве собственности, затруднен из-за отсутствия асфальтированной дороги в урочище "Туюксу" и наличия проблем, связанных с использованием электромобиля в условиях сложного горного рельефа, особенно в определенные сезонные периоды. Заявитель полагает, что проезд возможен только на автомобиле с двигателем внутреннего сгорания. Однако постановление акимата, запрещая въезд на таком автомобиле на указанную территорию, ограничивает ее право доступа к своему домостроению и право на свободное передвижение.

При проверке конституционности указанной субъектом обращения нормы постановления акимата Конституционный Суд исходит из следующего.

1. В Республике Казахстан права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, гарантируются государством в пределах, установленных нормами Конституции и соответствующих ей нормативных правовых актов. Равенство всех перед законом и судом в равной степени распространяется как на права, свободы каждого, так и на его обязанности.

Конституционный Суд отмечает, что, устанавливая правовые ограничения прав и свобод, государство должно обеспечивать справедливый баланс между правами и свободами человека, правами и свободами других лиц и публичными интересами.

2. Экология представляет собой одну из основ устойчивого развития государства, которое ставит своей целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (пункт 1 статьи 31 Конституции). Сохранение природы и бережное отношение к природным богатствам закреплены в качестве конституционной обязанности граждан (статья 38 Конституции).

Охране и защите в Республике Казахстан подлежат уникальные природные комплексы, обладающие особым природоохранным, научным и культурным значением. Обеспечение их сохранности относится к числу значимых публичных интересов, в связи с чем государство вправе устанавливать правовые механизмы охраны указанных комплексов, включая определение соответствующих территорий и введение на них специальных правовых режимов природопользования. К числу таких территорий относятся и особо охраняемые природные территории.

Правовые режимы, устанавливаемые на особо охраняемых природных территориях, равно как и экологические требования в целом, предполагают проведение комплекса мероприятий, направленных на защиту и сохранение природных территорий. К таким мерам могут относиться установление запретов и ограничений различной деятельности, способной оказать вредное воздействие на экологические системы, применение мер оперативного реагирования, что может быть необходимым для достижения конституционно значимой цели охраны окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека, как неотъемлемого и неотчуждаемого блага.

Подобные ограничения и запреты могут устанавливаться в строгом соответствии с законом, в пределах компетенции государственных органов и при соблюдении условий их допустимости согласно пункту 1 статьи 39 Основного Закона.

3. В соответствии с пунктом 1 статьи 39 Конституции права и свободы человека могут быть ограничены только законом. Из этого следует, что основания, цель, содержание и пределы ограничения должны определяться непосредственно законом либо быть обусловлены установленным законом полномочием соответствующего государственного органа.

Подзаконный нормативный правовой акт может конкретизировать порядок реализации установленного законом ограничения, однако не должен изменять его содержание либо вводить новое ограничение прав и свобод.

По мнению Конституционного Суда, акимат правомочен детализировать порядок исполнения уже установленных законом ограничений, например, по субъектам и объектам, на которые они распространяются, по территориям, срокам и другим. При этом такие полномочия акимата должны быть четко указаны в рамках его компетенции, к которой также должно относиться принятие им соответствующего нормативного правового акта (пункт 3 статьи 34 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года "О правовых актах").

Применительно к ситуации, послужившей поводом для обращения в Конституционный Суд, такая мера, как ограничение въезда транспортных средств на определенные территории в целях охраны окружающей природной среды путем издания подзаконного нормативного правового акта, предусмотрена в законе, но не связана с компетенцией акимата. Она связана с вопросами охраны атмосферного воздуха как жизненно важного компонента природной среды. К числу источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух законодатель относит и транспортные средства, оснащенные двигателями внутреннего сгорания (статья 199 Экологического кодекса Республики Казахстан от 2 января 2021 года (далее – Экологический кодекс).

Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 208 Экологического кодекса местные представительные органы областей, городов республиканского значения, столицы в случае выявления по результатам государственного экологического мониторинга регулярного превышения в течение трех последовательных лет нормативов качества атмосферного воздуха на территориях соответствующих административно-территориальных единиц вправе путем принятия нормативных правовых актов в пределах своей компетенции по согласованию с уполномоченным органом в области охраны окружающей среды вводить ограничения на въезд транспортных и иных передвижных средств или их отдельных видов в населенные пункты или отдельные зоны в пределах населенных пунктов, на территории мест отдыха и туризма, особо охраняемые природные территории, а также регулировать передвижение в их пределах транспортных и иных передвижных средств в целях снижения антропогенной нагрузки на атмосферный воздух.

Таким образом, полномочия по ограничению въезда транспортных средств и изданию соответствующего нормативного правового акта прямо отнесены законом к компетенции местного представительного органа (маслихата) области, города республиканского значения, столицы.

Следовательно, законодатель не только предусмотрел возможность введения соответствующего ограничения, но и прямо определил государственный орган, уполномоченный принимать решение по данному вопросу. Передача такого полномочия местному исполнительному органу законом не предусмотрена.

Конституционный Суд исходит из того, что данное обстоятельство имеет существенное значение для оценки соответствия оспариваемой нормы требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законом.

4. Конституционный Суд считает важным отметить, что в законодательстве Республики Казахстан имеются отдельные нормы и положения о компетенции акимата в экологической сфере и в сфере дорожного движения, связанной с вопросами охраны окружающей природной среды, в том числе положения, учитывающие ограничения, установленные законом.

Так, согласно подпункту 2) пункта 1-8 статьи 27 Закона Республики Казахстан от 23 января 2001 года "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" акимат области, города республиканского значения, столицы обеспечивает экологическую безопасность населения и восстановление элементов естественных экологических систем на соответствующей территории. Аналогичное положение содержится и в подпункте 4-1) статьи 4 Закона Республики Казахстан от 1 июля 1998 года "Об особом статусе города Алматы".

Закон Республики Казахстан от 7 июля 2006 года "Об особо охраняемых природных территориях" (далее – Закон об ООПТ) устанавливает, что акимат входит в систему обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий и занимается государственным управлением в этой области (подпункт 5) статьи 6 и подпункт 5) статьи 6-1), принимает решения по созданию и расширению особо охраняемых природных территорий местного значения по согласованию с уполномоченным органом (подпункт 4) пункта 2 статьи 10).

Приведенные нормы закрепляют участие акимата в реализации государственной экологической политики и управлении особо охраняемыми природными территориями, однако не наделяют его полномочиями самостоятельного установления ограничений конституционных прав посредством нормативного правового акта.

В соответствии со статьей 18 Закона об ООПТ для обеспечения особой охраны и защиты от неблагоприятного внешнего воздействия вокруг и на землях собственников земельных участков и землепользователей, находящихся в границах государственных природных заповедников, государственных национальных и региональных природных парков, государственных природных резерватов, устанавливаются охранные зоны с запрещением и (или) ограничением в пределах этих зон любой деятельности, отрицательно влияющей на состояние и восстановление экологических систем данных особо охраняемых природных территорий и находящихся на них объектов государственного природно-заповедного фонда. Размеры, границы, виды режима и порядок природопользования на территориях указанных охранных зон устанавливаются решениями местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы. Компетенция местного исполнительного органа по принятию соответствующего решения предусмотрена подпунктом 11) пункта 2 статьи 10 данного Закона.

В рамках статьи 25 Закона об ООПТ разрешения, ограничения, запрещения и другие меры воздействия указываются в паспорте особо охраняемой природной территории, утверждаемом государственным органом, в введении которого находится эта территория.

По смыслу данных норм акиматы своими решениями утверждают паспорта особо охраняемых природных территорий, в которых могут содержаться запреты и ограничения, предусмотренные Законом об ООПТ, и устанавливают охранные зоны, на территориях которых действуют запреты и ограничения, также предусмотренные этим законом. Акиматы не вправе самостоятельно устанавливать ограничения, не содержащиеся в законе.

В порядке, предусмотренном абзацем третьим подпункта 8) пункта 2 статьи 17 Закона Республики Казахстан от 17 апреля 2014 года "О дорожном движении" (далее – Закон о дорожном движении) областные, городов республиканского значения, столицы и районные (городов областного значения) исполнительные органы в пределах своей компетенции и региона принимают меры по снижению транспортной нагрузки на населенные пункты, устанавливая специальные зоны организации дорожного движения путем введения различных ограничений на въезд транспортных средств на отдельные городские территории. Такие специальные зоны с определенными ограничениями в них движения транспортных средств на практике обозначаются с помощью технических средств регулирования дорожного движения (дорожных знаков, дорожной разметки). Следовательно, ограничения не устанавливаются посредством издания акиматом нормативного правового акта. Кроме того, оспариваемое постановление акимата, как следует из содержания обращения и материалов к нему, не связано с установлением специальных (экологических) зон организации дорожного движения, что не позволяет применять к нему указанную норму Закона о дорожном движении.

5. Каждому, кто законно находится на территории Республики Казахстан, принадлежит право свободного передвижения по ее территории и свободного выбора места жительства, кроме случаев, оговоренных законом (пункт 1 статьи 21 Конституции). В соответствии с пунктом 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (далее – Пакт), принятого резолюцией 2200 А (ХХI) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (далее – ООН) от 16 декабря 1966 года, ратифицированного Законом Республики Казахстан от 28 ноября 2005 года, право на свободу передвижения и право свободного выбора места жительства не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения или прав и свобод других лиц и совместимы с признаваемыми в настоящем Пакте другими правами. Аналогичный подход отражен в Сиракузских принципах толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (ООН E/CN.4/1985/4, Приложение (1985), согласно которым любое ограничение должно отвечать законной цели, быть необходимым и соразмерным.

Руководствуясь указанными нормами, Конституционный Суд считает необходимым оценить оспариваемую норму также с точки зрения содержания установленного ею ограничения и его влияния на реализацию конституционных прав и свобод.

Орган конституционного контроля ранее излагал свою позицию в отношении того, что это право связано с выбором средства или способа передвижения, а личный и общественный транспорт является важным средством для реализации каждым права свободного передвижения, которое может реализовываться с использованием на законных основаниях любых приемлемых средств и способов передвижения. Данное право не должно нарушать права, свободы и законные интересы других лиц, а также установленные законом ограничения, которые, в свою очередь, должны быть разумными, соразмерными и недискриминационными (нормативные постановления от 27 октября 2023 года № 34-НП и от 3 декабря 2024 года № 54-НП).

Граждане Республики Казахстан могут иметь в частной собственности любое законно приобретенное имущество, в том числе транспортные средства и жилище, которое имеет особую конституционную защиту (пункт 1 статьи 25, пункты 1 и 2 статьи 26 Конституции). Содержание права собственности охватывает правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, что предполагает и реальную возможность доступа к принадлежащему лицу жилищу, в том числе с использованием личного либо общественного транспорта.

Конституционное право собственности и конституционное право свободного передвижения не являются абсолютными. В силу пункта 1 статьи 39 Конституции они могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения.

Обеспечение охраны атмосферного воздуха и соблюдения других экологических требований, тем более в зонах особо охраняемых природных территорий, представляет собой легитимный общественный интерес. Следовательно, установление ограничения передвижения на отдельных особо охраняемых территориях не противоречит Конституции при условии, что такое ограничение установлено законом, преследует цель охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, является необходимым и соразмерным.

Конституционный Суд выше отметил, что оспариваемая субъектом обращения норма принята государственным органом вне пределов полномочий, предоставленных ему законом. Вместе с тем орган конституционного контроля считает необходимым рассмотреть вопрос и о том, соответствует ли содержание установленного ограничения требованиям справедливости и соразмерности, вытекающим из статьи 39 Конституции.

Ограничение движения транспортных средств на особо охраняемых природных территориях может преследовать конституционно значимую цель охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, но при этом учитывая права и законные интересы лиц, на которых оно распространяется, и не возлагая на них чрезмерное бремя.

Проведенный анализ показывает, что в рассматриваемом случае применение оспариваемой нормы к лицам, для которых проезд через территорию урочища "Шымбулак" является единственным способом доступа к месту проживания, включает вопросы соблюдения требований соразмерности ограничения конституционных прав и обеспечения справедливого баланса между публичными экологическими интересами и правами таких лиц.

Установленное постановлением акимата ограничение в результате фактически затрудняет реализацию права пользования жильем и права на свободное передвижение. При таких обстоятельствах не усматриваются достаточные основания для вывода о соблюдении необходимого баланса между публичными интересами в сфере охраны окружающей среды и конституционными правами лиц, интересы которых были затронуты.

Конституционный Суд приходит к выводу, что оспариваемая норма принята государственным органом вне пределов установленной законом его компетенции. Данное обстоятельство является достаточным основанием для признания пункта 1 постановления акимата не соответствующим Конституции.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 3 статьи 72 и пунктом 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан, подпунктом 3) пункта 4 статьи 23, статьями 55 – 58, 62, пунктом 3 статьи 63 и подпунктом 2) пункта 1 статьи 65 Конституционного закона Республики Казахстан от 5 ноября 2022 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан", Конституционный Суд Республики Казахстан

постановляет:

1. Признать не соответствующим Конституции Республики Казахстан пункт 1 постановления акимата города Алматы от 8 апреля 2016 года № 2/122 "Об ограничении въезда транспортных средств на отдельных территориях города Алматы".

2. Настоящее нормативное постановление вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики Казахстан, окончательным и обжалованию не подлежит.

3. Опубликовать настоящее нормативное постановление на казахском и русском языках в периодических печатных изданиях, получивших право на официальное опубликование законодательных актов, единой системе правовой информации и на интернет-ресурсе Конституционного Суда Республики Казахстан.

Конституционный Суд
Республики Казахстан

ҚАЗАҚСТАН РЕСПУБЛИКАСЫНЫҢ АТЫНАН

Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты Төраға Э.Ә. Азимова, судьялар А.Қ. Ескендіров, Қ.Т. Жақыпбаев, А.Е. Жатқанбаева, А.Қ. Қыдырбаева, Қ.С. Мусин, Б.М. Нұрмұханов, Е.Ә. Оңғарбаев және Р.А. Подопригора қатысқан құрамда,

өтініш субъектісі З.С. Сыздыкованың және оның өкілі – Алматы қалалық адвокаттар алқасының адвокаты Е.Б. Бричковскаяның,

Қазақстан Республикасы Бас прокуратурасының өкілі – Қазақстан Республикасы Бас Прокурорының ерекше тапсырмалар жөніндегі аға көмекшісі Т.Б. Адамовтың,

Қазақстан Республикасы Экология және табиғи ресурстар министрлігінің өкілі – Орман шаруашылығы және жануарлар дүниесі комитеті Төрағасының орынбасары М.М. Елемесовтің,

Қазақстан Республикасы Әділет министрлігінің өкілі – Экономика салаларының заңнама департаментінің директоры С.А. Жукеновтің,

Алматы қаласы әкімдігінің өкілі – Экология және қоршаған орта басқармасы басшысының міндетін атқарушы М.Н. Қожекеновтің,

Адам құқықтары жөніндегі ұлттық орталықтың өкілі – Құқықтық және ұйымдастыру-талдау жұмысы бөлімі меңгерушісінің орынбасары Д.Т. Абдрахманованың,

Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісі Аппаратының өкілі – Заңнама бөлімінің бас консультанты Р.Т. Байтеленовтің,

Қазақстан Республикасы Заңнама және құқықтық ақпарат институтының өкілі – жетекші ғылыми қызметкер А.К. Жаксылыковтың,

Парламентаризм институтының өкілі – атқарушы директор, заң ғылымдарының кандидаты А.К. Канатовтың,

Қазақстанның экологиялық ұйымдары қауымдастығының өкілі – басқарма төрағасының кеңесшісі А.К. Баймаганованың қатысуымен,

өзінің ашық отырысында З.С. Сыздыкованың Алматы қаласы әкімдігінің "Алматы қаласының жекелеген аумақтарына көлік құралдарының кіруін шектеу туралы" 2016 жылғы 8 сәуірдегі №2/122 қаулысының (бұдан әрі – әкімдік қаулысы) 1-тармағының Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкестігін тексеру туралы өтінішін қарады.

Баяндамашы – Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының судьясы А.Е. Жатқанбаеваны және отырысқа қатысушыларды, сарапшы – заң ғылымдарының докторы, "Тұран" университеті Құқық жоғары мектебінің профессоры Л.Т. Жанұзақованы тыңдап, конституциялық іс жүргізу материалдарын зерделеп, Қазақстан Республикасының қолданыстағы құқық нормаларына талдау жасай отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

анықтады:

Қазақстан Республикасының Конституциялық Сотына (бұдан әрі – Конституциялық Сот) әкімдік қаулысының 1-тармағының Қазақстан Республикасы Конституциясының (бұдан әрі – Конституция, Негізгі Заң) 12, 14, 21 және 39-баптарына сәйкестігін қарау туралы өтініш келіп түсті, аталған қаулыға сәйкес электр қозғалтқышындағы көлік құралдарынан (бұдан әрі – электромобильдерден), сондай-ақ коммуналдық, жедел және шұғыл қызметтердің арнайы техникасы мен көлік құралдарынан басқа көлік құралдарының "Шымбұлақ" шатқалының ерекше қорғалатын табиғи аймағына кіруі шектелген.

"Шымбұлақ" шатқалы "Медеу" өңірлік табиғи паркінің құрамына кіреді. Өтініш субъектісі "Тұйықсу" шатқалында тұрады, ол өз кезегінде Іле Алатауы ұлттық табиғи паркінің құрамына кіреді, бірақ аумақтық жағынан Алматы қаласының шегінде орналасқан. Өтініш субъектісінің тұрғын үйіне тек "Шымбұлақ" (Медеу–Шымбұлақ) шатқалындағы автомобиль жолымен ғана баруға болады. Екі парк те ерекше қорғалатын табиғи аумақтардың қатарына жатады. Өтініш субъектісінің пікірінше, "Тұйықсу" шатқалында асфальт төселген жолдың болмауына және күрделі таулы жер бедері жағдайында, әсіресе белгілі бір маусымдық кезеңдерде электромобильді пайдалануға байланысты проблемалар туындайтындықтан өзіне меншік құқығымен тиесілі тұрғын үйге электромобильмен барып-келуі қиындаған. Өтініш беруші бұл жолмен ішкі жану қозғалтқышы бар автомобильмен ғана жүруге болады, алайда әкімдік қаулысы аталған аумаққа мұндай автомобильмен кіруге тыйым салып, өзінің үйқұрылысына қол жеткізу және еркін жүріп-тұру құқықтарын шектейді деп санайды.

Өтініш субъектісі көтеріп отырған әкімдік қаулысы нормасының конституциялылығын тексеріп, Конституциялық Сот мыналарды негізге алады.

1. Қазақстан Республикасында адам құқықтары мен бостандықтары әркімге тумысынан жазылған, олар абсолютті деп танылады, олардан ешкім айыра алмайды, мемлекет бұл құқықтарға Конституцияның және соған сәйкес келетін нормативтік құқықтық актілердің нормаларында белгіленген шекте кепілдік береді. Заң мен сот алдында жұрттың бәрі тең болуы әркімнің құқықтары мен бостандықтарына да, міндеттеріне де тең дәрежеде қолданылады.

Конституциялық Сот құқықтар мен бостандықтарға құқықтық шектеулерді мемлекет белгілей отырып, адамның құқықтары мен бостандықтары, басқа адамдардың құқықтары мен бостандықтары, жария мүдделер арасында әділ теңгерімді қамтамасыз етуге тиіс деп атап өтеді.

2. Экология – адамның өмір сүруі мен денсаулығына қолайлы қоршаған ортаны қорғауды мақсат еткен мемлекеттің орнықты даму негіздерінің бірі (Конституцияның 31-бабының 1-тармағы). Табиғатты сақтау және табиғат байлықтарына ұқыпты қарау азаматтардың конституциялық міндеті ретінде бекітіледі (Конституцияның 38-бабы).

Қазақстан Республикасында ерекше табиғат қорғау, ғылыми және мәдени маңызы бар бірегей табиғи кешендер сақталуға және қорғалуға тиіс. Олардың сақталуын қамтамасыз ету маңызды жария мүдделер қатарына жатады, осыған байланысты мемлекет тиісті аумақтарды айқындауды және оларда табиғатты пайдаланудың арнайы құқықтық режимдерін енгізуді қоса алғанда, аталған кешендерді қорғаудың құқықтық тетіктерін белгілеуге құқылы. Мұндай аумақтардың қатарына ерекше қорғалатын табиғи аумақтар да жатады.

Ерекше қорғалатын табиғи аумақтарға белгіленетін құқықтық режимдер, сол сияқты жалпы экологиялық талаптар да табиғат аумақтарын қорғауға және сақтауға бағытталған іс-шаралар кешенін жүргізуді көздейді. Экологиялық жүйелерге зиянды әсер етуі мүмкін түрлі қызметке тыйым салулар мен шектеулер белгілеуді, жедел ден қою шараларын қолдануды осындай шаралардың қатарына жатқызуға болады, бұл ажырамайтын және айыруға болмайтын игілік ретінде адамның өмір сүруі мен денсаулығына қолайлы қоршаған ортаны қорғаудың конституциялық маңызды мақсатына қол жеткізу үшін қажет болу мүмкін.

Мұндай шектеулер мен тыйым салулар заңға қатаң сәйкестікте, мемлекеттік органдар құзыретінің шегінде және Негізгі Заңның 39-баптың 1-тармағына сәйкес жол берілу шарттары сақтала отырып белгіленуі мүмкін.

3. Конституцияның 39-бабының 1-тармағына сәйкес адам құқықтары мен бостандықтары тек заңмен ғана шектелуі мүмкін. Бұдан келіп шығатыны, шектеудің негіздері, мақсаты, мазмұны мен шектері тікелей заңда айқындалуға не тиісті мемлекеттік органның заңда белгіленген өкілеттігіне негізделуге тиіс.

Заңға тәуелді нормативтік құқықтық акт заңда белгіленген шектеуді іске асыру тәртібін нақтылай алады, алайда оның мазмұнын өзгертуге не құқықтар мен бостандықтарға жаңа шектеу енгізбеуі тиіс.

Конституциялық Соттың пікірінше, әкімдік заңда белгіленіп қойған шектеулердің сақталу тәртібін, мысалы, осы шектеулер қолданылатын субъектілер мен объектілер бойынша, аумақтар, мерзімдер және тағы басқа бойынша нақтылауға құқығы бар. Бұл ретте әкімдіктің мұндай өкілеттігі құзырет шеңберінде нақты көрсетілуге тиіс, бұған тиісті нормативтік құқықтық актіні қабылдау өкілеттігі де жатқызылуға тиіс ("Құқықтық актілер туралы" 2016 жылғы 6 сәуірдегі Қазақстан Республикасы Заңының 34-бабының 3-тармағы).

Конституциялық Сотқа жүгінуге себеп болған жағдайға келсек, қоршаған табиғи ортаны қорғау мақсатында белгілі бір аумақтарға көлік құралдарының кіруін заңға тәуелді нормативтік құқықтық акт шығару арқылы шектеу секілді шара заңда көзделген, бірақ ол әкімдіктің құзыретімен байланысты емес.

Ол табиғи ортаның өмірлік маңызды компоненті – атмосфералық ауаны қорғау мәселелерімен байланысты. Атмосфералық ауаға ластағыш заттар шығарындылары көздерінің қатарына заң шығарушы ішкі жану қозғалтқыштарымен жарақтандырылған көлік құралдарын да жатқызады (2021 жылғы 2 қаңтардағы Қазақстан Республикасы Экологиялық кодексінің (бұдан әрі – Экологиялық кодекс) 3-тармағы).

Мәселен, Экологиялық кодекстің 208-бабының 4-тармағына сәйкес облыстардың, республикалық маңызы бар қалалардың, астананың жергілікті өкілді органдары мемлекеттік экологиялық мониторинг нәтижелері бойынша тиісті әкімшілік-аумақтық бірліктер аумағында атмосфералық ауа сапасы нормативтерінің қатарынан үш жыл бойы ұдайы асып түсуі анықталған жағдайда, қоршаған ортаны қорғау саласындағы уәкілетті органмен келісу бойынша өз құзыреті шегінде тиісті нормативтік құқықтық актілер қабылдау арқылы атмосфералық ауаға антропогендік жүктемені төмендету мақсатында елді мекендерге немесе елді мекендер шегіндегі жекелеген аймақтарға, демалыс және туризм орындарының аумақтарына, ерекше қорғалатын табиғи аумақтарға көлік құралдары мен өзге де жылжымалы құралдардың немесе олардың жекелеген түрлерінің кіруіне шектеу енгізуге, сондай-ақ олардың шегінде көлік құралдары мен өзге де жылжымалы құралдардың қозғалысын реттеуге құқылы.

Осылайша, көлік құралдарының кіруін шектеу және тиісті нормативтік құқықтық актіні шығару өкілеттіктері заңда тікелей облыстың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың жергілікті өкілді органының (мәслихаттың) құзыретіне жатқызылады.

Демек, заң шығарушы тиісті шектеуді енгізу мүмкіндігін қарастырып қана қоймай, осы мәселе бойынша шешім қабылдауға уәкілетті мемлекеттік органды да тікелей айқындаған. Мұндай өкілеттікті жергілікті атқарушы органға беру заңда көзделмеген.

Конституциялық Сот осы мән-жайдың дау айтылып норманың Конституцияның 39-бабы 1-тармағының талаптарына сәйкестігі тұрғысынан баға беру үшін айтарлықтай маңызға ие екенін негізге алады, ол талаптарға сәйкес адамның және азаматтың құқықтары мен бостандықтары тек заңмен шектелуі мүмкін.

4. Конституциялық Сот Қазақстан Республикасының заңнамасында әкімдіктің қоршаған табиғи ортаны қорғау мәселeлеріне қатысты экология саласындағы және жол жүрісі саласындағы құзыреті туралы жекелеген нормалар мен ережелердің, оның ішінде заңда белгіленген шектеулерді ескеретін ережелердің бар екенін атап өтуді маңызды деп есептейді.

Мәселен, "Қазақстан Республикасындағы жергілікті мемлекеттік басқару және өзін-өзі басқару туралы" 2001 жылғы 23 қаңтардағы Қазақстан Республикасы Заңының 27-бабы 1-8-тармағының 2) тармақшасына сәйкес облыстың, республикалық маңызы бар қаланың, астананың әкімдігі тиісті аумақта халықтың экологиялық қауіпсіздігін және табиғи экологиялық жүйелердің элементтерін қалпына келтіруді қамтамасыз етеді. Осыған ұқсас ереже "Алматы қаласының ерекше мәртебесі туралы" 1998 жылғы 1 шілдедегі Қазақстан Республикасы Заңының 4-бабының 4-1) тармақшасында да қамтылады.

"Ерекше қорғалатын табиғи аумақтар туралы" 2006 жылғы 7 шілдедегі Қазақстан Республикасының Заңында (бұдан әрі – ЕҚТА туралы заң) әкімдік ерекше қорғалатын табиғи аумақтардың күзетін қамтамасыз ету жүйесіне кіреді және осы саладағы мемлекеттік басқарумен айналысады (6-баптың 5) тармақшасы және 6-1-баптың 5) тармақшасы), уәкілетті органмен келісе отырып, жергілікті маңызы бар ерекше қорғалатын табиғи аумақтарды құру және кеңейту жөнінде шешімдер қабылдайды (10-баптың 2-тармағының 4) тармақшасы) деп белгіленеді.

Келтiрiлген нормаларда әкiмдiктiң мемлекеттiк экологиялық саясатты iске асыруға және ерекше қорғалатын табиғи аумақтарды басқаруға қатысуы бекiтіледi, алайда оған нормативтiк құқықтық акт арқылы конституциялық құқықтарға өз бетінше шектеу белгiлеу өкiлеттiгi берілмейдi.

ЕҚТА туралы заңның 18-бабына сәйкес қолайсыз сыртқы әсерден ерекше күзету мен қорғауды қамтамасыз ету үшiн мемлекеттiк табиғи қорықтардың, мемлекеттiк ұлттық және өңiрлiк табиғи парктердiң, мемлекеттiк табиғи резерваттардың айналасында және олардың шекараларында орналасқан жер учаскелерінің меншік иелері мен жер пайдаланушылардың жерлерінде, бұл аймақтар шегiнде осы ерекше қорғалатын табиғи аумақтардың экологиялық жүйелерi мен оларда орналасқан мемлекеттiк табиғи-қорық қоры объектiлерiнiң жай-күйiне және оларды қалпына келтiруге терiс әсер ететiн кез келген қызметке тыйым салынады және (немесе) шектеу жасала отырып, қорғау аймақтары белгiленедi. Аталған қорғалу аймақтарының аумағында табиғат пайдаланудың мөлшері, шекарасы, режим түрлері және тәртібі облыстардың, республикалық маңызы бар қалалардың, астананың жергілікті атқарушы органдарының шешімдерімен белгіленеді. Жергілікті атқарушы органның тиісті шешім қабылдау құзыреті осы Заңның 10-бабы 2-тармағының 11) тармақшасында көзделген.

ЕҚТА туралы заңның 25-бабына сәйкес рұқсаттар, шектеулер, тыйым салулар және басқа да ықпал ету шаралары екше қорғалатын табиғи аумақтың паспортында көрсетіледі, ал оны осы аумақ қарауында болатын мемлекеттік орган бекітеді.

Осы нормалардың мазмұны бойынша әкімдіктер өз шешімімен ЕҚТА туралы заңда көзделген тыйым салулар мен шектеулер қамтылуы мүмкін ерекше қорғалатын табиғи аумақтардың паспорттарын бекітеді және аумақтарында тағы да осы заңда көзделген тыйым салулар мен шектеулер қолданылатын қорғау аймақтарын белгілейді. Әкімдіктердің заңда көзделмеген шектеулерді өз бетінше белгілеуге құқығы жоқ.

"Жол жүрісі туралы" 2014 жылғы 17 сәуірдегі Қазақстан Республикасы Заңының (бұдан әрі – Жол жүрісі туралы заң) 17-бабы 2-тармағы 8) тармақшасының үшінші абзацында көзделген тәртіппен облыстық, республикалық маңызы бар қалалардың, астананың және аудандық (облыстық маңызы бар қалалардың) атқарушы органдары өз құзыреті және өңір шегінде қаланың жекелеген аумақтарына көлік құралдарының кіруіне әртүрлі шектеулер енгізу арқылы жол жүрісін ұйымдастырудың арнайы аймақтарын белгілеп, елді мекендерге көліктік жүктемені азайту жөнінде шаралар қолданады. Практикада көлік құралдарының жүруіне белгілі бір шектеулер қойылған осындай арнайы аймақтар жол жүрісін реттеудің техникалық құралдары (жол белгілері, жол таңбалары) арқылы белгіленеді. Демек, шектеулер әкімдіктің нормативтік құқықтық акт шығаруымен белгіленбейді. Бұдан басқа, дау айтылып отырған әкімдік қаулысы, өтініш мазмұнынан және оған қоса берілген материалдардан көрініп тұрғандай, жол жүрісін ұйымдастырудың арнайы (экологиялық) аймақтарын белгілеумен байланысты емес, бұл оған Жол жүрісі туралы заңның аталған нормасын қолдануға мүмкіндік бермейді.

5. Қазақстан Республикасы аумағында заңды түрде жүрген әрбір адам, заңда көрсетілгеннен басқа жағдайларда, оның аумағында еркін жүріп-тұруға және тұрғылықты жерін еркін таңдауға құқығы бар (Конституцияның 21-бабының 1-тармағы). Біріккен Ұлттар Ұйымы (бұдан әрі – БҰҰ) Бас Ассамблеясының 1966 жылғы 16 желтоқсандағы 2200 А (ХХI) резолюциясымен қабылданып, 2005 жылғы 28 қарашадағы Қазақстан Республикасының Заңымен ратификацияланған Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пактінің (бұдан әрі – Пакт) 12-бабының 3-тармағына сәйкес еркін жүріп-тұру құқығы мен тұрғылықты жерін еркін таңдау құқығы мемлекеттік қауіпсіздікті, қоғамдық тәртіпті, халықтың денсаулығы мен имандылығын не басқа адамдардың құқықтары мен бостандықтарын қорғау үшін қажетті, заңда көзделгеннен басқа шектеулерді және осы Пактіде танылған басқа да құқықтармен қабысатын шектеулерді қоспағанда, ешқандай шектеу объектісі бола алмайды. Осыған ұқсас көзқарас Азаматтық және саяси құқықтар туралы халықаралық пакті ережесіндегі шектеу және тартыну түсіндірмесінің Сиракуз принциптерінде (БҰҰ E/CN.4/1985/4, Қосымша (1985) кездеседі, оған сәйкес кез келген шектеу заңды мақсаттарға сәйкес келуге, қажетті және мөлшерлес болуды білдіреді.

Конституциялық Сот аталған нормаларды басшылыққа ала отырып, дау айтылып отырған нормаға онда белгiленген шектеудiң мазмұны және конституциялық құқықтар мен бостандықтарды iске асыруға әсерi тұрғысынан баға беру қажет деп санайды.

Конституциялық бақылау органы бұған дейін осыған қатысты өз ұстанымын бұлай білдірген болатын: бұл құқық жүріп-тұру құралдарын немесе тәсілдерін таңдаумен байланысты, ал жеке және қоғамдық көлік жүріп-тұруға қолайлы кез келген құралдар мен тәсілдерді заңды негіздерде пайдалана отырып іске асыруға болатын, әркімнің еркін жүріп-тұру құқығын іске асырудың маңызды құралы болып табылады. Осы құқық басқа адамдардың құқықтарын, бостандықтарын және заңды мүдделерін, сондай-ақ заңмен белгіленген шектеулерді бұзбауға тиіс, өз кезегінде, ақылға қонымды, мөлшерлес және кемсітусіз болуға тиіс (2023 жылғы 27 қазандағы № 34-НҚ және 2024 жылғы 3 желтоқсандағы № 54-НҚ нормативтік қаулылар).

Қазақстан Республикасының азаматтары заңды түрде алған кез келген мүлкін, оның ішінде көлік құралдарын және Конституцияның ерекше қорғауына ие тұрғын үйін жеке меншігінде ұстай алады (Конституцияның 25-бабының 1-тармағы, 26-бабының 1 және 2-тармақтары). Меншік құқығының мазмұны мүлікті иелену, пайдалану және оған билік ету құқықтарын қамтиды, бұл адамның өзіне тиесілі тұрғын үйге, оның ішінде жеке не қоғамдық көлікті пайдаланып іс жүзінде жету мүмкіндігін де білдіреді.

Конституциядағы меншік құқығы және еркін жүріп-тұру құқығы абсолютті болып табылмайды. Конституцияның 39-бабының 1-тармағына сәйкес олар конституциялық құрылысты қорғау, қоғамдық тәртіпті, адамның құқықтары мен бостандықтарын, халықтың денсаулығы мен имандылығын сақтау мақсатына қажетті шамада ғана және тек заңмен шектелуі мүмкін.

Атмосфералық ауаны қорғауды және басқа да экологиялық талаптарды, әсіресе ерекше қорғалатын табиғи аумақ аймақтарында сақтауды қамтамасыз ету заңды қоғамдық мүддені білдіреді. Демек, жекелеген ерекше қорғалатын аумақтарда жүріп-тұруға шектеу белгілеу, егер мұндай шектеу заңда белгіленіп, қоршаған ортаны қорғау және экологиялық қауіпсіздікті қамтамасыз ету мақсатын көздейтін, қажетті әрі мөлшерлес болса, Конституцияға қайшы келмейді.

Конституциялық Сот жоғарыда айтып өткендей, өтініш субъектісі дау айтып отырған норманы мемлекеттік орган өзіне заңмен берілген өкілеттік шегінен тыс қабылдаған. Сонымен бiрге, конституциялық бақылау органы белгiленген шектеудiң мазмұны Конституцияның 39-бабынан туындайтын әдiлдік пен мөлшерлестiк талаптарына сәйкес келедi ме деген мәселенi де қарау қажет деп санайды.

Ерекше қорғалатын табиғи аумақтарда көлiк құралдарының қозғалысын шектеу конституциялық маңызды мақсатты – қоршаған ортаны қорғауды және экологиялық қауiпсiздiктi қамтамасыз етуді көздей алады, бұл ретте шектеу әсер ететін адамдардың құқықтары мен заңды мүдделерi ескеріліп, оларға шамадан тыс ауыртпалық салмау керек.

Жүргізілген талдау қаралып отырған жағдайда "Шымбұлақ" шатқалының аумағы арқылы жүріп өту тұратын жеріне жету үшін жалғыз жол болып табылатын адамдарға дау айтылып отырған норманы қолдану конституциялық құқықтарды мөлшерлес етіп шектеу талаптарын сақтау және жария экологиялық мүдделер мен осындай адамдардың құқықтары арасында әділ теңгерімді қамтамасыз ету мәселелерін қатысты екенін көрсетеді.

Әкімдік қаулысымен белгіленген шектеу салдары тұрғын үйді пайдалану құқығын және еркін жүріп-тұру құқығын іске асыруды шын мәнісінде қиындатады. Мұндай жағдайларда мүдделеріне әсер еткен адамдардың конституциялық құқықтары мен қоршаған ортаны қорғау саласындағы жария мүдделер арасында қажетті теңгерімді сақтау туралы тұжырым жасауға жеткілікті негіз жоқ.

Конституциялық Сот дау айтылып отырған норманы мемлекеттік орган өзіне заңмен берілген құзырет шегінен тыс қабылдаған деген тұжырымға келеді. Бұл жағдай әкімдік қаулысының 1-тармағын Конституцияға сәйкес келмейді деп тануға жеткілікті негіз болып табылады.

Осы жазылғандардың негізінде, Қазақстан Республикасы Конституциясының 72-бабының 3-тармағын және 74-бабының 3-тармағын, "Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты туралы" 2022 жылғы 5 қарашадағы Қазақстан Республикасы Конституциялық заңының 23-бабы 4-тармағының 3) тармақшасын, 55 – 58, 62-баптарын, 63-бабының 3-тармағын және 65-бабы 1-тармағының 2) тармақшасын басшылыққа ала отырып, Қазақстан Республикасының Конституциялық Соты

қаулы етеді:

1. Алматы қаласы әкімдігінің "Алматы қаласының жекелеген аумақтарына көлік құралдарының кіруін шектеу туралы" 2016 жылғы 8 сәуірдегі № 2/122 қаулысының 1-тармағы Қазақстан Республикасының Конституциясына сәйкес келмейді деп танылсын.

2. Осы нормативтік қаулы қабылданған күнінен бастап күшіне енеді, Қазақстан Республикасының бүкіл аумағында жалпыға бірдей міндетті, түпкілікті болып табылады және шағым жасалуға жатпайды.

3. Осы нормативтік қаулы заңнамалық актілерді ресми жариялау құқығын алған мерзімді баспасөз басылымдарында, құқықтық ақпараттың бірыңғай жүйесінде және Қазақстан Республикасы Конституциялық Сотының интернет-ресурсында қазақ және орыс тілдерінде жариялансын.

Қазақстан Республикасының
Конституциялық Соты